문재인 대통령이 연방제에 준하는 자치분권 국가를 만들겠다고 공언한 후 지방분권은 헌법 개정 논의의 주요 한 축이 됐다. 여야, 중앙과 지방을 막론하고 지방분권의 필요성에 대해선 공감의 뜻을 표하지만 실제로는 큰 진전이 없는 것 또한 사실이다.
문 대통령이 내년 6월 지방선거와 함께 개헌안에 대한 국민 투표를 진행하겠다고 밝힌 이후 경기도를 비롯한 곳곳에서 지방분권 개헌 논의가 이뤄지고 있다. 지난 9월 15일 경인일보사에 모인 지방자치 당사자들과 전문가들 역시 지방분권의 필요성과 나아가야 할 방향, 앞으로의 전망에 대해 열띤 토론을 벌였다. 2시간여 동안 치열한 논쟁의 장을 지면에 생생하게 옮겼다. 편집자 주
▲사회 : 최창렬 용인대학교 교육대학원 원장
▲패널 : 김영진 국회의원(수원병·국회 행정안전위원회), 김지환 경기도의원(성남8·경기도의회 헌법 개정을 위한 지방분권위원회 위원),채인석 화성시장, 박수영 전 경기도 행정1부지사(생활정책연구소 소장), 진세혁 평택대학교행정학과 교수(경기도의회 헌법 개정을 위한 지방분권위원회 위원)
■지역 특색 마련했지만 '2할' 신세 된 지방자치 20년…"이제는 한계"
-김영진 국회의원 (이하 김영진) = 지방자치를 통해 국민 주권의 바탕, 뿌리의 구조들은 잘 자리 잡았다고 생각한다. 실제 지방자치의 핵심인 지방재정 문제를 주도적으로 해결해야 한다. 국세와 지방세 비율이 현재의 국세 8대2 구조를 6대4 정도로, 전향적으로 조정해 나가는 게 우선돼야 한다. 그리고 지방분권 개헌에 있어선 헌법 전문에 (지방분권에 대한 내용을) 넣고 법률에서 구현해 나가는 방향으로 지방자치를 강화하는 게 필요하다.
-박수영 전 경기도 행정1부지사 (이하 박수영) = 자치입법권, 자치재정권, 자치조직권 이 세 가지를 지방분권의 핵심으로 본다. 김 의원의 이야기처럼 자치재정이 가장 큰 문제다. 국세와 지방세의 8대2 구조 때문에 흔히들 '2할 자치'라고 얘기하는데, 사무도 실제 지방사무는 2할 밖에 안된다. '더블 2할 자치'라고 한다. 현재의 지방자치에 비판적인 이들은 '지방선거는 있는데 자치는 없다'는 얘기도 한다. 지방분권 개헌이 이뤄지고 후속적인 조치도 잘 이뤄져야 문제가 해소될 수 있을 것 같다.
-최창렬 = 국가가 무늬만 외형만 지방자치를 하고 사실상 중앙이 장악하고 있다는 취지인가.
-박수영 = 그렇다.
-김지환 경기도의원 (이하 김지환) = 현재 무늬만 지방자치이기 때문에 (이를 개선하기 위한) 여러 노력들이 이뤄지는 것 같다. 앞으로 어떤 방향으로 나갈지가 중요하다. 심도 있는 논의가 이뤄져야 한다.
-최창렬 = 그동안의 지방자치에 나름 긍정적인 면도 있었을 것 같다.
-진세혁 평택대학교 교수 (이하 진세혁) = 저는 개인적으로는 지방자치 부활 시점을 지방의회가 부활한 1991년으로 설정한다. 지방의회를 구성하는 것은 결국 주민들의 대표를 뽑는 일이다. 주민의 대표를 뽑아 스스로 지방을 발전시킨다는 게 지방자치의 원론적인 부분이다. 문제는 지방자치가 출발했을 때 형식적인 부분, 다시 말해 결정에 대한 형식과 주체는 생각했는데 무엇을 할 건지는 생각을 안 했다. 그러니 수많은 시간 분권 문제를 논의하고 이행해 왔는데도 문제가 계속 있었다. 그럼에도 지방에서 자기 결정을 할 수 있게 되다 보니 지역별로 특색이 생겼다. 자율적으로 특색을 만들게 한 부분이 경쟁력이 됐다. 이러한 점이 가장 큰 장점인 것 같다.
-최창렬 = 채인석 시장은 직접 행정을 한다. 현장에서 구체적으로 어느 게 가장 문제라고 느끼나.
-채인석 화성시장 (이하 채인석) = 조직의 자율성 확보가 힘들다. 시에서 출장소를 만든다든가, 조직을 확대한다든가 할 때 사실 시의 권한이 별로 없다. 스스로 정책을 추진할 수 있는 것들이 거의 없다. 예를 들어 화성시에 신도시를 만드는데 특별법으로 해서 시장은 내용도 모른다. 시민들의 생명과 관계되는 소방, 치안에 대한 권한도 안 준다. 그럼에도 시민들은 시에서 모든 걸 해주길 원한다. 요구사항은 폭발적으로 늘어나는데 권한은 안 갖고 있다. 행정 수요가 많은데도 다 담아내지 못한다. 제가 시장인지, 동네 이장인지도 모르겠다.
-최창렬 = 화성시도 큰 도시인데 이장이라고까지 표현하니 현실이 더 와 닿는 것 같다. 지방자치가 20년이나 됐는데도 왜 이렇게 문제투성이인 것일까.
-김영진 = 정치·경제·사회 모든 구조가 중앙 집중 시스템으로 돼 있는데 그게 많이 변화되지 않았다. 중앙 집중 시스템을 통한 국가 발전은 변곡점이 왔다. 이 체제로는 향후 더 많은 발전을 이룩하고 더 많은 사람에게 행복을 줄 수 있는 데 한계가 왔다. 지방분권으로 변화를 만들어가야 하는 상황이 온 것이다. 다들 체형도, 인구도, 특색도 다른데 동일한 시스템으로 이끌어 왔다. 그러니 행정 서비스를 제공할 때 불만이 많이 생긴다. 지방분권으로 바꾸지 않으면 불만이 쌓이고 쌓여 폭발하게 된다.
■지방분권, 지금이 적기
-최창렬 = 지금 야당이 여당이 되고, 여당은 야당이 됐는데 최고 권력은 중앙 집권을 바꿀 생각이 없는 것 같다. (현재 여당이) 야당일 때는 지방분권을 강화하자고 했는데 지금 생각만큼 안 되는 건 (여당에서) 의지가 없는 것 아닌가. 헌법에서 지방자치 관련 조항은 2개뿐이다. 빈약하다. 그래서 헌법에 지방분권을 넣어야 한다는 얘기가 나온다. 그런데 지금 상황에서 과연 지방분권이 개헌의 주된 이슈가 돼 실제 반영될 수 있을지 미지수다.
-김영진 = 국회 개헌특위에서 지방분권 개헌에 대한 합의 수준이 상당히 높다. 헌법 전문에 세세하게 넣는 것은 어렵지만, 지방분권 내용을 조문에 넣고 나머지를 법률로 보완한다는 것은 여야 간 합의점이 높다. 지금이 (지방분권의) 가장 적기다.
-채인석 = (지방분권의) 필요성은 다 알고 있다. 그런데 자치단체장 출신도 국회에 가면 마음이 변한다. 다만 이번에는 달라졌다는 판단이 드는 게 '촛불'의 변곡점이 있었다고 본다. 중앙정부가 권한을 다 가지고 있으면서도 문제 해결을 못했던 게 촛불로 터졌다고 생각한다. 사회든, 경제든, 교육문제든.
-진세혁 = 기본적으로 (우리나라가) 중앙 집권 나라이기 때문에 그런 상황을 인식 못하는 점도 있다. 단체장을 했으면서도 국회 가면 바뀌는 게, 사회 구조가 그렇기 때문에 구조를 깨는 게 힘든 것이다. 기본적인 구조를 깨는 게 중요한데도 불구하고 현실적으로 안 되는 게 원인이다.
-박수영 = 지금 국채가 128조에 이른다. 중앙에선 지방 쪽으로 세금을 돌리게 되면 더 구멍이 난다. 그러니까 '우리도 급하다, 안 되겠다'고 하는 것이다. 헌법 개정을 하더라도 획기적으로 지방재정을 변화시키는 건 어려울 것이다.
-김영진 = 단기적으로는 지방소비세를 12%에서 16%, 나아가 22%까지 상향하는 것은 박근혜 정부 당시 지방자치발전위원회에서도 국회에 권고한 사항이다. 한 번에 하면 충격이 클테니 쉽지는 않다. 결단의 문제다. 지발위에서 제안했던 대로 매년 2%씩 지방소비세율을 올리고 국고보조율을 높이는 방안 등 단계적으로 상향해야 한다. 그렇지 않으면 아무 것도 하지 못한다. 안은 있으니 법 개정만 하면 된다. 합의만 하면 된다. 그러면 1년 이내에 가능하다.
-최창렬 = 헌법 117·118조에 국한된 지방자치 내용을 상징적이나마 강하게 반영하고 지방자치법도 개정하면 (지방자치의 미래를) 희망적으로 볼 수 있겠나.
-김지환 = 저는 좀 부정적이다. 단체장이었다가 국회의원 된 분들도 그렇지만 도의원이었다가 국회의원 된 분들도 의지가 없어지더라. 법 개정안도 냈고 경기도의회에서도 여러 제안을 했다. 그런데 아직 까지 안 했다. 문제는 실천 의지다. 중앙에선 지방조직, 재정에 대한 콘트롤을 못하게 된다는 점 때문에 쉽지 않을 것이다.
-최창렬 = 단체장들이 여야를 떠나 함께 대응할 수 있지 않나. 왜 국회에 압력을 못 넣나.
-채인석 = 스스로 굴러가는 지자체를 만들면 시민의 관심과 참여를 높이고 민주주의를 확대한다고 생각한다. 그런데 제대로 된 지자체에 대한 고민은 있었나. 연천과 동두천이 다르고, 화성이 다르다. 그럼에도 (지자체에 대한 정책 결정을 할 때) 인구로만 접근한다. 다양성으로는 접근하지 않는다. 그리고 정치 구조상 결정권은 중앙에서 갖고 있다. 다만 지난 대선 과정에서 이재명 성남시장이나 최성 고양시장이 도전하며 단체장에 대한 인식 개선이 조금 이뤄진 것 같다.
-박수영 = 중요한 지적이다. (단체장 등에 대한) 공천권을 중앙이 행사하니까 정말 시를 위해 일할 사람이 아니라 '중앙 줄 세우기'가 되는 거다. 그러니 지역 이슈가 제대로 전달되지 않는 구조도 있다.
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■ 자율성 높이고 시민들이 평가하는 구조 만들어야
-최창렬 = 국민들은 지방자치를 잘 체감하지 못한다. 제가 성남에 사는데 성남시민으로서 자치에 참여한다는 느낌은 잘 받지 못한다. 보다 획기적으로 새로운 패러다임을 적용하지 않으면 '언 발에 오줌 누기'처럼 될 수 있다는 것이다.
-김영진 = 공감한다. 단체장들과 지방의원들이 새롭게 변해나가는 것을 실증해서 국민들에게 보여주면 앞으로 나가는 거고, 그렇지 않으면 못 나가는 것이다. 이제는 중앙에서 정치적 결단이 필요한 상황이 아닌가 생각한다. 국회 여야 정치권, 청와대와 대통령이 종합적으로 판단해서 '이제 갈 때다'라고 해야 한다. 마구 얽힌 실타래를 풀려고 하기 보다 '알렉산더의 칼'처럼 잘라야 한다. 그렇지 않으면 해결이 안 된다.
-김영진 = 권력구조 형태를 어떻게 할 건 지에 대한 여야 간 이해타산이 너무 다르다. 세부사항들에 대해 합의가 70% 되더라도 대통령 중심, 이원집정부제, 내각제 등 형태에 대한 결정이 이뤄지지 않으면 나머지가 풀리지 않는다. 쉬운 걸 (내년 지방선거 때) 먼저 투표해 개정하고 어려운 것은 2020년 총선 때 한다든지, 아니면 한번에 다 한다든지 그런 결정이 필요하다. 대통령이 개헌안을 발의해도 국회에서 논의해야 한다. 발의를 해도 통과가 안 될 수 있다.
-박수영 = 가장 쉬운 게 입법권이고, 그다음이 재정 분권이 될 것 같다. 사실 조직권 문제는 걱정도 된다. 어떤 우려가 있냐면 선거로 선출되니까 선거 직전에 국장 자리를 여러 개 만들어서 싹 승진시킨다. 이런 식으로도 갈 수 있는 거다. 자율에 따른 책임 문제를 어떻게 확보할 건 지에 대한 구체적 논의가 뒤따라야 한다. 그런데 원론 얘기만 한다. 예를 들면 자체 세입의 몇 퍼센트 이내로 인건비를 쓰게 한다든지, 이런 걸 캡을 씌워줘야지 무조건 열면 큰일 날 수도 있다.
-최창렬 = 지방자치가 흔히 얘기하는 지역 이기주의, 님비 현상 같은 걸로 연결될 수 있다. 그래서 '이렇게 작은 나라에서 뭘 지방자치를 하냐, 주민자치 꼭 해야 해?' 이런 부정적 의견 가진 분들도 있다.
-채인석 = 우려하는 부분들에 대해선 시민들이 평가해줘야 한다. 선거로 평가하는 것이다. 시민들이 자꾸 평가하고 감시하는 체제를 만들어야 민주주의가 정착된다. 중앙이 자꾸 시누이처럼 감시하는 건 이를 저해하는 것이다.
-박수영 = 자체 세입의 몇 퍼센트로 총 인건비를 정했을 때 고위직을 많이 뽑을 수도 있고 하위직을 많이 뽑을 수도 있다. 어떤 게 나은지는 시민이 평가하는 구조를 만들어야 한다.
-김영진 = 중앙이 가지지 않아도 되는 사무가 있다. 너무 많이 갖고 있으니까. 예를 들어 부영아파트 하자 문제도 국토부가 다 할 필요는 없다. 그 정도는 경기도가 하는 게 맞다. 지방일괄이양법도 100만 이상, 50만 이상 도시 되면 사무를 다 이양하자는 것이다. 사무들이 이임되지 않으니 경기도, 정부까지 간다. 행정 낭비다.
-최창렬 = 지방자치에 대해선 여야 간 입장이 첨예하지 않은데 왜 안 되는 건가. 아까 이야기처럼 다른 의제 때문인가.
-김영진 = 지금 중요하게 다뤄야 하는데 항상 후순위다. 90%까지 가다가 의결 순위에서 늦춰지는 거다. 국가사무가 여러 차례 이월돼왔는데, 이월되더라도 문제없는 게 많다.
-박수영 = 없어도 되는 것을 넘겨주지 말고 중요한 것을 넘겨줘야 한다. 그리고 돈이 따라와야 한다. 사무만 넘겨주면 지방이 덤터기 쓰는 거다. 집행을 하라는데 돈은 안 주고 그러면 지방이 실질적으로 자립할 수 없다.
-김영진 = 재정권과 조직권, 사무 이양은 같이 가야 한다. 전형적인 문제가 누리과정 아닌가.
-박수영 = 중앙이 공약하는 건 중앙에서 해야 한다. 지금도 아동수당의 절반은 지방이 세워야 한다. 이런 방식을 버려야 한다.
■ 아래로부터의 압력, 어떻게
-최창렬 = 중앙이 너무 권력을 갖고 있고 그걸 해결하기 위해서 개헌이 필요한데 후순위로 밀린다는 것. 사실 원인도 나왔고, 진단도 나왔고, 대책도 나와 있다. 국회에서 해야 하는 거다. 김 의원 같은 분이 잘해야 한다. (웃음)
-김영진 = 제가 1년 동안 열심히 했는데 의결을 못했다.
-김지환 = 이제는 동력이 필요하다. 직접 민주주의가 가미돼야 한다. 지방분권으로 인해 국민들이 얻을 수 있는 게 뭔지가 홍보돼야 한다. 그래야 국민들이 움직인다. 지방분권 회의를 지역에서 하는데 참여하는 분도 없다. 주민들이 관심이 없으니까 지방분권을 통해 어떻게 혜택을 받고 의사결정을 할 수 있는지 알려주는 게 필요하다. 그걸 동력으로 국회에서 결정을 해야 한다.
-최창렬 = 국회의원들은 지방자치가 중요하지 않을 수 있다. 권력의 속성이 그러니. 아래로부터의 압력이 작용돼야 한다.
-김영진 = 내년 1~2월 초안이 나올 때까지 최소한의 동력을 만드는 게 필요하다. 시범사업은 하면 된다. 지난 20년 동안 여러 시도를 통해 많은 경험을 쌓았고 결과들이 나왔다. 이 정도면 충분히 가능하다고 본다. 지방분권은 여야 간 이견이 덜한 부분이기 때문에 가장 합의 가능성이 높다고 본다.
-박수영 = 학계에서도 세부적으로는 파고들지 못하고 원론만 얘기한다. 예를 들어 교부세를 어느 정도 올리는 게 좋은 건지, 법인세가 광역단체에 귀속되게 하면 좋은 건지. 정치권만 문제가 아니라 학계·시민사회단체도 세부적인 내용을 연구해야 한다.
-김영진 = 지방재정과 관련해서 소비세, 법인소득세, 교부세율 조정은 어느 정도 가능하다는 입장이다. 대통령이 결단해줘야 한다.
-진세혁 = 한두 가지 정도로 딱 잡아서 설명을 해야지, 많은 걸 전달하면 잘 안 된다. 지방분권의 기본적 방향에 대한 게 가장 중요하다고 생각한다. 이게 잘 안되니까 뭐가 필요하냐에 대한 부분. 지방분권 개헌 내용들을 적어도 한두 개 정도로 정리해야 일반 사람들이 이해하지, 많은 걸 얘기하면 어렵다.
-최창렬 = 저는 긍정적으로 보는 게, 지방분권이 중요하다는 건 생각보다 많이 퍼져 있다. 그전에는 일반인들도 개헌하면 정부 형태에 대해 생각했는데 여야가 지방분권 중요성을 얘기하니 어느 정도는 '지방분권이 중요한가 보다'라고 생각한다. 개헌이 설령 안 되더라도 지방분권만큼은 법 개정으로 연결될 수 있어야 한다.
-진세혁 = 현재 지방이 쓰고 있는 돈의 '꼬리'를 떼는 것도 중요하다. 국고보조금처럼 쓸 수 있는 권한을 부여하는 게 중요하다.
-김지환 = 지방분권 안에 입법, 조직, 재정 등 다양한 내용들이 있다. 어디에 우선순위를 둬야 하는지 이야기를 많이 해서 다각도로 알려야 한다. 지방분권에 대해 단순하게 '지방의원 보좌관 만들려고 요구하는 거냐'는 식으로 보시는 분들도 있다.
-채인석 = 지자체장도 재정·조직 달라고 하면 '파워를 얻으려고 한다'는 시각도 있다.
-박수영 = 지역 사업과 관련된 '쪽지 예산'이라는 게 있다. 그런데 정치인이 생색만 내지 과연 지방이 원하는 사업인지는 의문이다. 또 국가 예산이 편성돼도 지방 예산과 매칭을 하니까 지자체의 가용재원이 줄어든다. 또 지방자치와 교육자치 문제도 중요하다. 단체장과 교육감의 당이 달라지면 어려운 부분들이 많다. 이런 부분도 어떻게 할 것이냐에 대해서 큰 틀에서 (논의가 필요하다). 러닝메이트를 한다든지.
-최창렬 = 자치경찰제 이야기도 나오지만, 시기상조인 것 같다.
-김영진 = 행안위에서도 이야기가 나왔다. 제일 중요한 게 교육, 그리고 안전·치안이다. 그런데 (기초단체에서) 다 떨어져 나가 있다. 지방자치의 중요한 내용이. 자치경찰 문제는 상당히 논의와 연구는 많이 됐다고 본다. 마약, 테러 이런 건 중앙경찰이 담당하고 나머지 치안, 생활, 방범, 교통안전은 자치경찰로 해도 무방하다는 걸 총론적으로 합의했는데 그렇게 되면 경찰의 신분이 지방직 자치경찰로 가야 한다. 중앙경찰과 자치경찰의 역할 분담, 수사권과 기소권 독점의 해제 문제, 수사권을 자치경찰에 어느 정도로 줄지에 대해서도 아직 정리되지는 않았다. 국정과제로도 올라갔는데 시간이 필요하다.
-박수영 = 논의는 정말 오래됐다. 지방에선 하고 싶어하는 데 경찰 측에서 반대한다.
-최창렬 = 오늘 지방자치 분권에 대해 좋은 이야기가 많이 나온 것 같다. 이런 의견들이 중앙에서의 논의 과정에 반영되고 경기도 차원에서도 여러 논의를 하면 진전이 있을 것이라 생각한다.
정리/황성규·강기정기자 kanggj@kyeongin.com