옹진·울릉·신안 뭉친 ‘특별자치군’ 도입, 섬 지역 활력 기대 [위크&인천]

인천 옹진군-경북 울릉군-전남 신안군

새로운 자치행정 모델 만들기 연구용역

접경지·섬지역… 규제 많고 권한은 부족

특별자치도 모델 삼아 자치군에 도입 의도

세원 발굴 등 재정운용 정부와 풀 숙제

인천 옹진군과 경북 울릉군, 전남 신안군이 함께 모여 ‘특별자치군’ 도입을 위한 연구용역을 추진하고 있다. 사진은 인천 미추홀구에 있는 옹진군청. /옹진군 제공

인천 옹진군과 경북 울릉군, 전남 신안군이 함께 새로운 자치행정 모델을 만들기 위한 연구용역을 진행하고 있습니다. 한국행정연구원이 연구를 맡아 이르면 내년 2월께 결과를 내놓는다고 합니다.

옹진군 등 3개 군은 용역 결과를 토대로 행정안전부 등에 ‘특별자치군’ 설립을 위한 제도 개선을 건의할 계획입니다. 또 지역구 국회의원과 협력해 특별법 제정까지 나선다는 방침입니다.

옹진군·울릉군·신안군, 대한민국 대표 도서지역

옹진군, 울릉군, 신안군의 공통점은 ‘섬’으로 구성된 기초자치군이라는 점입니다. 섬 지역 특성상 교통이 불편하고 고령층이 많으며 ‘인구감소지역’이라는 특징이 있습니다.

3개 군은 안보의 섬을 둔 기초자치군이기도 합니다. 백령도 등 서해5도를 품은 옹진군은 북한과 마주한 접경지역입니다. 독도를 지키는 울릉군은 일본의 거짓된 영유권 주장에 맞서고 있습니다. 신안군에는 중국과 배타적 경제수역을 공유하는 가거도 등을 두고 있습니다.

이들 자치군은 접경지와 섬 지역이라는 이유로 주민들의 생계 활동이나 개발 등에서 제한을 받고 있습니다. 특히 옹진군 서해5도는 전국 유일 야간조업 통제를 비롯해 조업구역 제한, 중국어선 출몰, 안보위협 등으로 수십 년간 피해를 겪고 있는 지역입니다. 이 같은 규제를 조금이나마 자체적으로 해결할 수 있도록 도서지역 자치구의 사무 권한을 강화하고 정부 재정지원을 확대하자는 공감대가 쌓여 새로운 자치군 행정모델 도입 필요성이 제기됐습니다.

백령도 용기포 끝섬전망대 내 서해5도 지형도. 옹진군에 포함된 서해5도는 북한과 인접한 접경지역이다. /옹진군 제공

옹진군 영흥면과 북도면을 제외한 모든 섬은 인천 중구 인천항 연안여객터미널에서 여객선을 이용해 들어가야 하는 등 교통여건이 열악하다. /경인일보DB

‘특별자치군’ 지정, 섬 지역 자치권 강화 기회

지난 2021년에도 자치군의 인구 감소와 열악한 경제 상황, 재정위기 등을 극복하기 위해 ‘특례군’ 도입이 논의된 사례가 있습니다. 당시 옹진군과 울릉군 등 24개 군이 모여 ‘특례군 법제화 추진협의회’를 창립해 관련법 법제화를 촉구하기도 했습니다.

현재 연구가 진행 중인 ‘특별자치군’은 과거 논의된 ‘특례군’보다 좀 더 강화된 행정체제로 보입니다.

지방자치단체는 지방자치법에 의해 ‘특별시’, ‘광역시’, ‘도’, ‘특별자치시·도’, ‘시·군·구’ 등으로 종류가 나뉩니다. 서울특별시와 제주·강원·전북특별자치도, 세종특별자치시를 비롯해 6개(인천·부산·대구·대전·광주·울산) 광역시, 6개(경기·충북·충남·경북·경남·전남) 도, 226개 기초자치단체(75시·82군·69구)가 있습니다.

이밖에도 지방자치법에 따라 기초자치단체인 시(市)의 지위를 유지하면서 인구 100만명 이상 대도시인 고양·수원·용인·창원에 ‘특례시’라는 행정적 명칭이 부여됐습니다. 현행 지방자치법에서도 옹진군 등 기초자치단체에 특례를 인정할 수 있도록 했지만, 이는 ‘특례군’ 지정이 아닌 권한과 재정 등에 대한 별도의 제도적 특례를 의미합니다.

옹진군·울릉군·신안군은 지방자치법을 개정해 기초자치단체 종류에 ‘특별자치군’을 추가하고, 별개의 특별법을 제정해 중앙정부나 광역단위의 권한을 자치군으로 가져오길 희망하고 있습니다. ‘특별자치도’의 모델을 자치군에 도입하자는 것이죠. 한 자치군 관계자는 “도서지역에서 개발을 추진하면 해양보호구역, 생태환경보전지역, 접경지역 등 육지에서는 생각하지 못한 규제에 묶이는 경우가 많다”며 “섬 지역의 특성을 고려한 자치군 권한 강화가 필요하다”고 했습니다.

인천 옹진군은 서해 최북단 백령도와 대청도·소청도·연평도·우도 등 서해5도를 비롯해 덕적도·자월도·영흥도 등 섬 일부를 관할 구역으로 한다. /네이버지도

현재 특별자치도의 특례는 행정, 재정, 산업으로 나눌 수 있습니다. 특별자치도마다 개별 특별법에 의해 서로 다른 특례가 적용되고 있습니다. 행정적으로는 사무 권한 확대와 인사제도 운영 자율성 등이 있습니다. 재정적으로는 제주특별자치도가 정부 보통교부세와 교육부 보통교부금 등을 일부 고정비율로 받고 세율 조정 및 감면 혜택을 누리고 있습니다. 산업적으로는 강원특별자치도가 특별법에 따라 환경·국방·산림·농림 분야 규제를 완화할 수 있는 권한을 정부로부터 이양받았습니다. 특별법 시행을 앞둔 전북특별자치도도 농생명, 문화관광, 고령친화, 미래첨단, 민생특화산업 등에 대한 특례를 가져왔습니다.

다만 전국적으로 ‘특례시’ ‘특별자치도’ 등 ‘특’자가 들어가는 행정모델을 추진하는 지자체가 늘어나면서 희소성이 사라질 수 있다는 우려도 나옵니다. 특히 자치군의 경우 재정자립도가 매우 낮고 중앙정부와 광역시·도에 대한 재정 의존이 큰 상황입니다. 단순히 자치군에 돌아가는 보통교부세를 향상시키는 등의 재정 특례는 결국 타 지자체로 돌아갈 재원이 줄이는 결과를 가져옵니다. 이에 신규 세원 발굴, 국세의 지방세 전환 등 정부와 지자체 등이 머리를 맞대고 재정 운용과 관련한 근본적 원칙과 계획을 확립해야 할 것으로 보입니다.

하혜영 국회입법조사처 입법조사연구관은 “현재 자치군 등 인구감소지역에 대한 특별법이 따로 있기 때문에 향후 특별자치군 추진에 따른 개별법 제정 과정에서 어떤 특례를 넣어야 더 유리할지 종합적으로 따져봐야 한다”고 했습니다. 이어 “지자체에서 ‘특’자가 들어가는 형태로 행정 변화를 추진하는 이유는 현재 중앙정부가 그만큼 권한을 많이 갖고 있기 때문이다. 지방자치 30년을 맞이하는 내년부터 지방자치와 관련한 정부의 권한 이양 등을 전체적으로 짚어볼 필요가 있다”고 조언했습니다.

인천시 옹진군 연평도 망향전망대에서 바라본 북한의 장재도 일대. /경인일보DB

/조경욱기자 [e-mail]