산업화와 도시화의 과정에서 농지전용은 불가피한 현상이다. 그러나 좁은 국토면적과 낮은 수준의 식량자급률로 인하여 적정 규모의 농지를 안정적으로 확보하고 농지를 보전·관리해야 함에도 불구하고 국민의 안정적 식량 공급과 국토환경보전의 기반인 농지의 절대면적이 빠른 속도로 줄어들고 있는 실정이다. 경지면적은 1970년 229만8천㏊에서 2019년 158만1천㏊로 71만7천㏊가 감소하였고 2018년 임차농지는 전체농지의 45%를, 임차농가는 전체농가의 50%를 차지하고 있다.
농지법이 제정된 지 약 25년이 흘렀다. 농업분야의 대표적인 규제법률이지만, 규제에 대한 모니터링과 사후관리를 위한 제도적 장치는 충분하지 않다. 경실련의 조사에 따르면 지방자치단체장 2명 중 1명(51.2%)은 농지를 소유하고 있고, 국회의원은 25.3%, 고위공직자는 38.6%가 농지를 소유하고 있는 것으로 나타났다. 농지는 농업의 가장 중요한 생산수단이자 농민의 주요 자산으로 농지를 둘러싼 갈등은 오랜 역사과정에서 중요한 사회문제로 되었을 뿐만 아니라 농업구조개선의 핵심적인 과제로 인식되고 있다. 따라서 농지제도의 목적은 농업의 발전과 농가의 경영안정, 국가의 지속가능한 발전을 위한 기반으로 적정 규모의 농지를 보전하고 보전된 농지를 효율적으로 이용할 수 있도록 하며, 이를 통해 농지가 지니는 다원적 기능을 수행하는데 있다. 그러나 그동안 농지전용 규제를 완화해온 것이 농지를 투기대상으로 만든 주요한 원인이 되었다.
농지의 불법투기를 근절하고 헌법에 보장된 경자유전의 원칙을 실현하며 농민과 국가의 지속가능한 발전을 위한 농지제도를 개선하기 위해서는 첫째, 적정규모 농지보전에 대한 국민적 합의가 필요하다. 식량주권 확보, 지역식량체계 구축, 식량자급률 목표설정, 통일대비 농지 관리방향 정립 등 다양한 차원에서 논의되고 있는 적정규모의 농지보전에 대한 국민적 합의가 있어야 한다. 둘째, 농지관리체계를 강화하고 민간참여를 확대해야 한다. 전국단위 농지소유 및 이용 전수실태조사를 하여 농지정보를 재정비하고 농지조사 및 데이터베이스구축사업을 추진해야 한다. 셋째, 농업회사법인의 요건을 강화해야 한다. 비농업인의 농지매입 창구로 전락한 농업회사법인 문제 해결을 위해서는 법인의 설립 및 운영에 관한 규정을 강화해야 한다. 넷째, 상속농지에 대한 관리를 강화해야 한다. 70세 이상 고령농업인의 농지소유가 과반을 차지하고 후계농업인이 절대 부족한 상황에서 상속을 통한 비농업인 농지소유문제는 중요한 과제이다. 비농업인이 소유한 상속농지를 농업인이 안정적으로 이용할 수 있는 제도화가 필요하다. 다섯째, 농지임대차 제도를 개선해야 한다. 농지임차자가 농지를 임차할 수 있도록 농지임차자의 자격 및 우선권 등에 중점을 두고 농지임대차 신고와 등록 및 관리 등 종합적인 농지임대차 관리제도를 도입해야 한다. 여섯째, 농지은행의 역할을 확대해야 한다. 한국농어촌공사가 운영하는 농지은행이 농지를 상시적으로 조사·감시하고 농지정보를 수집·분석·제공하는 업무를 담당하게 함으로써 지자체 농지관리업무를 뒷받침할 수 있을 것이다.
/김근영 (사)한국쌀전업농 화성시연합회장