지표 설정 분석자료로 설명 필요
경기도 입장도 충분히 고려 설득
전국토 대상 균형발전 측면 접근
행정구역 때 체계 개편도 고민을
행정구역을 개편하는데 이론적으로는 통합론과 분리론이 대립하고 있다. 통합론은 효율적인 공공서비스를 제공하기 위해서는 행정구역의 규모를 확장하여 일정한 규모의 경제를 달성하여야 한다는 입장이고, 분리론은 행정구역 축소 또는 세분화를 하는 것이 효율적인 공공서비스를 제공할 수 있다는 입장이다. 서울특별시 김포구 주장은 통합론을 바탕으로 김포시를 서울시에 통합하게 되면 버스노선 갈등 등과 같은 지방자치단체 간 갈등문제를 해결할 수 있고, 통합적 개발을 통하여 도시의 경쟁력을 강화할 수 있다는 것이다. 우리나라에서 이제까지 논의되었던 행정구역 개편은 대부분 통합 위주로 추진되었다. 행정구역의 통합대상은 주로 특별시나 광역시에 인접한 동일 생활권의 특정 행정단위를 대도시에 편입시키는 방안이기 때문에 정부에서는 대부분 부정적 입장을 견지하였다. 지방자치법에서는 행정구역의 개편방법을 크게 4가지로 규정하고 있다. 4가지 유형은 폐치분합, 구역변경, 경계조정, 명칭변경 등이다. 폐치분합은 지방자치단체의 폐지, 설치, 분리, 통합을 말하고, 이를 위해서는 별도의 법률을 제정하여야 한다. 구역변경은 한 지방자치단체의 소속이 광역 단위로 바뀌는 것이다. 구역변경도 역시 법률로 변경하여야 한다. 경계조정은 지자체 간 단순한 경계를 조정하는 것이고, 명칭변경은 예를 들어 인천광역시 남구를 미추홀구로 명칭을 변경한 경우이다.
행정구역을 개편하는 문제는 원론적인 행정의 효율성과 민주성을 바탕으로 개편방향을 설정하여야 한다. 그리고 대도시의 근본적인 구조와 기원, 지역 구성원의 정서, 지방자치제도의 전통 등을 고려한 개편이 이루어져야 한다. 또한, 1995년 3월 1일 기장군 부산광역시 편입, 1995년 3월 1일 옹진군 인천광역시 편입, 2010년에 단행된 마산·창원·진주 통합, 2014년 청주시·청원군 통합, 2023년 군위군 대구광역시 편입 등의 사례를 바탕으로 행정구역 개편에 따른 효과, 장단점 등을 철저히 분석하여 접근할 필요가 있다. 대도시 주변에 위치하고 있고, 생활권을 공유한다는 이유만으로 밀어붙이기에는 여러 가지 부작용이 있다. 지금도 수도권의 집중화, 대도시 위주의 인구집중 등에 따른 부작용이 심각한데 메가시티로의 전환은 위성도시의 소멸, 지방의 소멸을 가속화시키는 부작용이 있다. 그리고 행정구역과 생활권이 불일치하는 경우에 통합의 시너지 효과는 현저히 떨어지게 된다. 김포의 경우에도 서울로 출퇴근을 하는 인구가 대부분이라는 여권의 주장과 그렇지 않다는 야권의 주장이 엇갈리고 있는 이유도 일반적으로 행정구역과 생활권이 일치하는지에 대한 논쟁이다. 무엇을 기준으로 어떻게 판단하는지에 대한 지표를 설정하여 분석한 자료를 바탕으로 구성원을 먼저 설득할 필요가 있다.
또한, 김포구로의 정책을 계속 추진한다면 김포시를 서울시에 빼앗긴다는 경기도의 입장을 충분히 고려하여 설득할 필요가 있다. 일방적으로 손해를 감수하는 지역의 강력한 반발은 충분히 예상할 수 있다. 단순히 경계를 조정하는 것이 아니라 폐치분합 수준의 행정구역 개편이기 때문에 법률의 제정이나 개정이 필요할 수도 있기 때문에 야당의 협조도 필수적이다.
또한, 행정구역의 개편은 김포시만을 대상으로 추진하기 보다는 이제까지 제기되었던 여러 가지 행정구역 개편안도 함께 포함해서 검토하여야 하며, 국토 전체의 공간적 분석을 통하여 균형발전의 측면에서 접근하여야 한다.
행정구역을 개편할 때 행정체계의 개편도 함께 고민할 필요가 있다. 현재의 행정구역은 대부분 일제강점기의 행정구역이 지금까지 이어지고 있다. 생활권의 경계인 시·군의 경계도 지금과 큰 차이가 없다. 교통·통신수단의 발달, 도시화로 인하여 행정서비스의 제공체계도 지금의 시·도-시·군·구-읍·면·동이라는 3단계 체계가 아니라 2단계 체계로 단순화하는 방향도 함께 고민하여야 할 것이다.
/서진형 공정주택포럼 공동대표·경인여대 교수