5년 단임의 대통령 직선제를 도입하고 대통령 비상조치권·국회해산권을 폐지하며 국회 국정감사권을 부활하는 내용 등을 뼈대로 한 1987년 9차 개헌이 통과된 뒤 대한민국 헌법은 38년 간 한 차례도 바뀌지 않았다. 비상계엄 사태와 탄핵 정국을 거치며 ‘개헌론’이 수면 위로 떠올랐다. 경인일보는 황우여 전 사회부총리 겸 교육부장관, 이시종 대한민국헌정회 개헌특위 간사(전 충북도지사), 박광규 대한민국시도지사협의회 정책연구센터장, 최준영 인하대 정치외교학과 교수 등 4인에게 개헌에 대한 생각을 물었다. 이들은 의원내각제, 분권형 대통령제, 국회 양원제, 지방분권 등 권력 구조 개편을 위한 다양한 방법론을 제시했다. 개헌 시기와 실현 가능성에 대해서는 의견이 달랐지만 어떤 방법으로든 개헌이 필요하다는 데는 이견이 없었다. 전문가 4인이 생각하는 개헌에 대해 들어본다.

총선으로 선출 의원들 내각 구성

제역할 못할땐 불신임 국회 해산

조기 대선·개헌 투표 함께 진행

황우여 전 사회부총리 겸 교육부장관은 “독일식 의원내각제를 도입해 총선에서 다수당을 차지한 정당이 국정을 이끄는 모델을 도입해야 한다”고 개헌에 대한 생각을 밝혔다. /경인일보DB
황우여 전 사회부총리 겸 교육부장관은 “독일식 의원내각제를 도입해 총선에서 다수당을 차지한 정당이 국정을 이끄는 모델을 도입해야 한다”고 개헌에 대한 생각을 밝혔다. /경인일보DB

독일식 의원내각제로 개편이 필요하다. 1987년에 만들어진 현행 헌법은 시대에 맞지도 않고 역대 대통령들이 권력을 행사하는 과정에서 많은 한계를 드러냈다. 특히 여소야대 정국에서 대통령이 정치력을 발휘할 공간이 제한된다. 지금처럼 갈등이 심각한 정치 환경에서 대통령은 재의요구권(거부권)을 행사할 수 있는 게 전부다.

여야가 이념을 두고 첨예하게 대립하는 양극화 상황을 해소하려면 집권당이 행정을 할 수 있어야 한다. 대통령은 임기 중 탄핵이라는 극단적인 방법으로 국민이 책임을 물을 수 있고, 국회의원은 4년이 지나야 선거를 통해 국민이 의사 표시를 할 수 있다. 임기제가 방패막이 역할을 하는 셈인데 무능한 인물이 자리를 지키고 정치가 제 기능을 하지 못해도 책임을 지게 할 수단이 많지 않다.

이 문제를 해결하기 위해 의원내각제가 필요하다. 총선으로 선출한 의원들이 내각을 구성하는 방식이다. 내각을 총괄하는 총리를 비롯해 장관을 맡은 의원들이 제 역할을 못 할 경우 내각 불신임을 통해 국회를 해산하고 다시 투표할 수 있는 형태다. 다만 무작정 국회를 해산하면 혼란이 빚어질 수 있으니 후임 총리를 내정하지 않고서는 내각 불신임을 할 수 없는 독일식 의원내각제가 가장 안정적 제도라고 본다.

의원내각제를 도입하면서 선거 제도를 바꿀 필요가 있다. 22대 국회는 지역구를 기준으로 민주당이 164석, 국민의힘이 90석을 차지해 민주당이 전체 의석의 3분의 2 가까이 가져갔다. 그러나 양당 지역구 후보 전체 득표율은 민주당이 국민의힘보다 5%p 정도 많다. 국민의 표심과 의석이 일치하지 않는 문제를 보완하려면 한 선거구에서 의원을 2명 이상 선출하는 중대선거구제를 도입해 의원내각제 체제에서 민의가 왜곡되는 문제를 방지해야 한다.

의원내각제 개헌을 추진하면서 동시에 해야 할 일이 개헌을 쉽게 할 수 있도록 보완해야 한다. 우리나라 헌법은 한번 바꾸려면 절차가 복잡하고 어려운 경성헌법인데, 이를 연성헌법으로 바꿔야 한다. 국회에서 헌법도 쉽게 개정할 수 있는 방향으로 가야 한다. 87년 헌법체제가 40년 가까이 유지되고 있는데, 시대가 빠르게 변화하고 있는 만큼 헌법도 알맞게 보완할 수 있도록 유연해져야 한다는 의미다.

조기 대선과 함께 개헌 투표를 진행함으로써 마지막으로 대통령을 뽑는 선거가 돼야 한다. 의원내각제 체제 준비와 함께 헌법을 쉽게 고칠 수 있도록 정비하면 지방정부로 권력을 분산하기 위한 후속 개헌도 수월하게 할 수 있다. 다만 이번 개헌은 중앙정부의 권력 구조를 바꾸는 데 집중하고, 지방분권 강화를 위한 개헌은 차후에 진행해야 한다.

정리/한달수기자 dal@kyeongin.com