도시계획, 규제 아닌 필수 공공정책
과거·현재·미래를 잇는 ‘종합행정’
토지나 기반시설 확보하지 않으면
용지 부족으로 많은 비용부담 발생
시장 경제 의존하면 사회질서 붕괴
우리나라는 전체 국토의 62.6%가 산림지역이지만 대부분의 사람들은 도시에 살고 있다. 도시에 얼마나 많은 사람들이 살고 있는지를 나타내는 지표인 도시화율은 2005년 90%를 넘었으며 2023년 말 기준 92.1%로 대한민국 인구 10명 중 9명 이상이 도시에 거주하고 있는 셈이다.
하지만 앞서 언급했듯이 우리나라 국토의 대부분은 산림지역인 만큼 주택건설 등을 위해 가용할 수 있는 토지가 상대적으로 적은 상황이다. 이 때문에 우리는 제한적인 가용토지로 도시의 무한정 확장이 불가능하기에 많은 사람들이 거주하고 있는 도시가 나름의 질서를 유지할 수 있도록 도시계획을 수립하고 계획에 따라 도시를 체계적으로 관리하고 있다.
현재 우리나라의 도시계획체계는 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국토계획법)’에 근거하고 있다. 국토계획법 시행 이전에는 도시지역은 ‘도시계획법’, 비도시지역은 ‘국토이용관리법’을 각각 적용하는 이원화된 체계였으나 비도시지역의 난개발이 심각한 사회문제로 대두되면서 도시계획법과 국토이용관리법을 통합해 비도시지역에도 도시계획법에 의한 도시계획기법을 적용하도록 국토계획법이 2003년 시행됐다.
국토계획법은 국토의 계획적이고 체계적인 이용을 통한 난개발의 방지와 환경친화적인 국토이용체계 구축을 목적으로 하고 있다. 국토계획법에서는 도시계획을 도시의 공간구조와 발전방향에 대한 계획이라고 정의하고 있으며 도시기본계획과 도시관리계획으로 구분하고 있다.
도시기본계획은 국토의 한정된 자원을 효율적이고 합리적으로 활용하여 주민의 삶의 질을 향상시키고 환경적으로 건전하고 지속가능하게 발전시킬 수 있는 정책방향을 제시함과 동시에 공간적으로 발전해야 하는 구조적 틀을 제시하는 종합계획이다.
반면, 도시관리계획은 도시기본계획의 발전방향을 도시공간에 구체화시키고 실현시키는 계획으로 시민들의 사적인 토지이용과 관련해 건축행위 시 용도지역에 따른 건축물의 용도, 건폐율, 용적률, 높이 등을 제한하는 등 법적인 구속력을 갖고 있다보니 도시계획을 규제로 인식하기도 한다. 특히 도로, 공원 등 시민의 생활이나 도시의 기능을 유지하기 위해 꼭 필요한 기반시설 중 도시관리계획으로 결정하는 도시계획시설은 해당 부지에 대한 개발행위가 원천적으로 금지돼 해당 토지 소유자들은 사실상 재산권을 행사할 수 없어 규제에 대한 체감도는 훨씬 높아진다.
이에 토지 소유자들의 재산권 침해를 방지하고자 도시계획시설 결정고시 이후 재정 등의 문제로 10년 이상 미집행된 도시계획시설의 경우에는 시장 또는 군수에게 해당 토지의 매수를 청구할 수 있도록 했다. 또한 국토계획법은 계획유형별 수립절차를 규정하고 있다.
계획수립 대상은 토지이용, 환경보전, 기반시설 설치, 기후변화 대응 등 토지이용·교통·환경·경관·안전·산업·정보통신·보건·후생·안보·문화 등 우리의 일상생활 영역을 총망라하고 있으며 기초조사, 공청회, 승인신청, 심의과정 등을 거쳐 계획승인이 이루어진다.
도시계획은 도시의 과거, 현재, 미래를 잇는 종합행정이다. 미래수요에 필요한 토지나 기반시설을 확보해 놓지 않으면 장래에 용지 부족으로 도시개발사업을 추진하거나 기반시설을 설치할 수 없게 된다. 이로 인해 많은 비용부담이 발생하게 될 것이다. 이런 부작용을 방지하기 위해 도시계획을 수립·관리해야 한다. 토지이용을 시장경제시스템에 의존할 경우 토지의 수요와 공급이 균형을 이룰 수가 없어 결국 사회질서가 붕괴될 수 있으므로 도시계획이라는 공적 수단을 활용하여 체계적으로 관리해야 하는 것이다.
결국, 도시계획은 단순히 규제라기 보다는 보다 나은 도시환경을 조성하고 모든 시민이 쾌적하고 안전한 삶을 누리도록 하는 필수적인 공공정책이다. 가용토지의 제약 속에서도 도시의 지속가능성을 높이고 균형있는 사회질서 유지를 위해서는 체계적인 도시계획이 반드시 선행되어야 하며 이를 통해 우리는 보다 나은 미래를 준비할 수 있을 것이다.
/박명수 경기도의회 도시환경위원회 위원
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