하지만 지금도 지방교부세법이 지방행정을 건전하게 발전시키고 있는지는 되묻지 않을 수 없다. 지방교부세법이 지난 53년 동안 지방재정이 열악한 우리나라 현실에서 지방재정의 주춧돌 역할을 해온 것은 사실이다. 그러나 복잡한 재원과 배분기준 등 구조적 모순은 지자체와 정부의 행정력과 재정력 낭비를 초래하고, 당초의 목적에 부합하지 않은 여러 문제점을 낳고 있다.
우선 지방교부세의 재원은 보통교부세, 특별교부세, 부동산교부세, 소방안전교부세 등 매우 다양하다. 또한 배분기준도 재원만큼이나 각기 다르고 복잡 다양할 뿐만 아니라 매년 각종 인센티브와 페널티 제도를 누더기처럼 가감하는 등 기준을 변경하고 있어 지방정부는 지방교부세의 규모를 쉽게 알 수도 없다.
특히 중앙정부는 2016년부터 재정운영을 기존 양출제입(지출을 고려하여 수입을 결정함)에서 양입제출(수입을 고려하여 지출을 결정함)로 변경하려 한다. 필자는 이미 이 제도 도입을 지지한 바 있지만 제도 시행에 큰 문제가 있다. 양입제출을 하려면 먼저 세입 규모를 파악할 수 있어야 하는데 현재와 같은 시스템에서는 지방재정에 중요한 부분을 담당하는 지방교부세의 세입파악이 어렵기 때문이다.
또 하나의 문제는 지방교부세 확보를 위한 지방정부 간 지나친 경쟁이다. 현재 지자체들은 부족한 자체재원을 메우기 위해 지방세원 개발 등 자주재원 확충을 위해 노력하기보다 지방교부세 확보를 위해 지나친 경쟁과 제로섬게임을 하는 것이 현실이다.
필자는 이러한 구조적 모순을 해결하고 지방정부의 재정권한을 강화하여 재정 안정성과 책임성을 강화하기 위해 지방교부세의 지방세화를 제안한다. 현행 지방교부세법을 지방세법과 통폐합하고 배분기준도 1년 주기에서 4년 주기로 바꾸자는 것이다.
지방교부세는 지방의 중요재원으로서, 결국 지방정부에 귀속될 금전이기 때문에 굳이 중앙정부에 의해 매년 배분방법이 좌지우지될 이유는 없다. 아울러 매년 바뀌는 교부세 배분기준도 단체장 임기와 같은 4년 주기로 배분기준을 변경함으로써 지방정부의 재정편성 예측 가능성을 높이고, 지방정부 간 불필요한 경쟁이 아닌 자기 책임 하의 자립 의지를 고취하는 방안으로 발전해 가야 한다.
일각에서는 지방교부세를 지방세화 하면 중앙정부의 지방정부에 대한 재정조정기능이 약화 될 수 있다고 우려한다. 그러나 현재 운영하고 있는 특별교부세 규모를 확대하여 중동호흡기증후군(MERS·메르스)과 같은 예상하지 못한 각종 재난이나 특수한 재정수요에 대응한다면 중앙의 실질적 재정조정기능은 더 강화 될 것이다.
지방교부세가 지방 간 재정조정을 하는 기능이지 지방세 성격이 아니라는 주장도 옳지 않다. 지방소비세(부가가치세액의 11%) 배분기준에서 보듯이 지방세법에 지역별 가중치 적용, 상생발전기금 출연 등 재정조정기능을 이미 규정하고 있을 뿐만 아니라 지방교부세야말로 세원(국세징수액)도 있고 세율(19.24% 등)도 있는 진정한 지방세이기 때문이다.
우리나라 지방세 세수비중은 총 조세의 20%에 불과한 반면, 세출 규모는 총 지출규모의 약 60%를 지방자치단체가 부담하고 있다. 제대로 된 지방자치를 실현하기 위해서 필요하다면 지방교부세를 지방세로 전환하지 못할 이유는 없다. ‘지방교부세’에서 ‘교부’만 빼면 ‘지방세’가 된다. 문제가 있고 개선의 여지가 있다면 바로 지금부터 본격적으로 논의해야한다.
/박동균 경기도 세정과장