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청와대 조국 민정수석(가운데)이 지난 21일 오전 춘추관 대브리핑실에서 문재인 대통령이 발의할 개헌안 중 '지방분권'과 '경제부분'을 설명하고 있다. 왼쪽부터 진성준 정무기획비서관, 조 수석, 김형연 법무 비서관. /연합뉴스

청와대가 지난 21일 대통령 개헌안을 발표하면서 토지공개념을 더욱 명확하게 규정하겠다고 밝히면서일각에서 논란이 일고 있다.

토지공개념은 땅(부동산)에 관한 개인의 재산권을 공공복리 증진을 위해 제약할 수 있다는 게 핵심 논리다. 그동안 헌법재판소는 자본주의 경제질서 및 그 근간인 사유재산제와 정면으로 충돌한다는 이유로 토지공개념을 인정하지 않았다.

이날 청와대는 개헌안의 경제 조항을 공개하며 "사회적 불평등 심화 문제를 해소하기 위해 토지공개념 내용을 명확히 규정하겠다"고 밝혔다.

개헌안에는 "토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 필요한 경우에 한해 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있다"는 내용이 들어간다고 청와대는 설명했다.

◇ 토지공개념으로 부동산 개발이익환수·조세 등 규제 강화

토지공개념은 이미 우리 헌법에도 어느 정도 반영돼 있다. 다만 대통령 개헌안처럼 명확하지는 않다.

헌법 23조 2항은 "재산권의 행사는 공공복리에 적합하게 해야 한다", 122조는 "국가는 국민의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위해 법률이 정하는 바에 의해 제한과 의무를 과할 수 있다"고 규정하고 있다.

개헌안은 "특별한 제한과 의무를 부과한다"고 명시함으로써 더욱 명확하게 토지공개념을 규정하고 국가의 재량권을 폭넓게 인정한 것. 토지 소유권은 개인에 두되, 토지에서 발생하는 이익은 공공이 가져갈 수 있다는 논리로 해석된다.

개헌안이 통과되면 앞으로 토지 개발에 대한 이익 환수나 부동산 소득에 대한 과세가 더욱 강화될 수 있을 것으로 전망된다.

무엇보다 최근 위헌 논란이 제기되고 있는 재건축 초과이익환수제에 직접적인 영향을 줄 것으로 보인다.

토지공개념이 강화되면 재건축 사업을 통해 발생한 수익 일부를 국가와 지방자치단체가 걷어가는 재건축 부담금에 대해 제기되는 위헌 시비를 피해갈 수 있다는 것이다. 

전문가들은 헌법상에 토지공개념이 더 강화될 경우, 정권의 의지에 따라 과거 위헌 판정을 받고 폐지된 '택지소유상한에 관한 법률'이나 '토지초과이득세법'이 부활될 가능성도 있다고 본다. 개발부담금도 강화될 수 있다.

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청와대 조국 민정수석(가운데)이 지난 21일 오전 춘추관 대브리핑실에서 문재인 대통령이 발의할 개헌안 중 '지방분권'과 '경제부분' 브리핑을 하고 있다. 왼쪽부터 진성준 정무기획비서관, 조국 민정수석, 김형연 법무 비서관. /연합뉴스

◇ "지나친 사유재산 침해" vs "적정선에서 도입 필요"

학계와 전문가 집단에서는 토지공개념 강화에 대해 의견이 엇갈린다.

반대론자들은 과도한 토지공개념은 민주주의 질서에 어긋나며, 그에 따른 후폭풍을 우려한다.

서울대 환경대학원 최막중 교수는 "이런 내용을 법률이 아닌 헌법에 굳이 넣어야 하는지 의문"이라며 "토지의 소유권은 개인이 가지고 있지만 그로 인해 발생하는 이익을 공공이 걷어간다는 것은 사회주의적 소유권으로 해석될 수도 있다"고 말했다.

조주현 건국대 교수는 "토지공개념은 우리나라 건국이념이나 국가 정체성에 비교해 보면 맞지 않는 이야기"라며 "토지공개념은 재산과 토지를 공유한다는 뜻이니 공산주의 사회에서나 할 수 있는 이야기"라고 평가했다.

한국건설산업연구원 두성규 박사는 "토지공개념은 한마디로 국가가 토지를 소유한다는 뜻이며 심하게는 토지거래허가제, 주택거래허가제까지 할 수 있는 개념"이라며 "토지공개념은 자칫 해석에 따라 지나친 사유재산권 침해를 가져올 수 있고 그로 인한 파급력은 상상을 초월한다"며 "국가적으로 중차대한 문제를 충분한 국민적 논의와 합의도 없이 정치인들의 표 대결로 정하려고 한다"고 비판했다. 

반면 토지공개념의 강화가 필요하다는 의견도 있다. 반대론에 대해 '지나친 확대 해석'이란 지적이 나오기도 한다.

이정전 서울대 환경대학원 명예교수는 "토지공개념은 1980년대 이미 도입된 새로울 것 없는 이론"이라며 "토지라는 것은 한 사람이 개발하고 이용하면 그로 인해 피해를 보는 다른 사람들이 생길 수밖에 없어 토지공개념은 필요하다"고 말했다.

경북대 김윤상 행정학부 명예교수도 "토지공개념을 아무리 헌법에 명시하더라도 헌법에는 시장경제를 원칙으로 한다고 돼 있으니 토지공개념이 시장경제와 정면 충돌하는 상황이 오진 않을 것"이라며 "토지공개념은 시장을 시장답게 하기 위한 측면에서 이해하면 된다"고 말했다.

단국대 도시계획부동산학과 김현수 교수는 "선진국일수록 경관이나 토지이용, 환경 차원에서 개인 재산권 제한을 하고 있다"며 "무분별한 난개발의 문제점을 고려할 때 도시계획 측면에서 공개념을 도입하는 것은 원론적으로 찬성한다"고 말했다.
/디지털뉴스부