시·도와 시·군·구 전체의 전국 평균 재정자립도는 지난 94년 63.9%에서 지난해 54.6%로 지방자치제 시행이후 오히려 떨어지고 지자체의 중앙의존도는 높아지는 '지방의 중앙 귀속화'라는 기현상이 벌어지고 있다.
여기에는 지자체의 선심성 사업 등 무분별하고 비생산적인 예산집행에도 문제가 있다는 지적도 있지만 그보다는 국세에 지나치게 편중된 세원과 지자체의 과세권 미흡으로 인한 자주재원 확충 방안이 어렵다는 점이 더욱 설득력 있게 부각되고 있다.
지방분권이 활발히 논의되고 있는 시점에서 지방재원 확충을 위한 세제개편 요구가 각계에서 거세게 일고 있고 새 정부도 이에 대해 전향적으로 검토하고 있다.
최근 노무현 대통령 당선자가 지역균형발전과 지방분권화를 위해 소득세와 소비세 등 국세의 일부를 지방세로 전환하는 방안을 검토하라고 대통령직인수위원회에 지시한 것은 이같은 점에서 매우 고무적인 것으로 받아들여지고 있다.
◇틀에 박힌 국비지원=부족한 지자체의 예산지원을 위해 국가는 지방교부세, 지방양여금, 국고보조금등의 시책을 추진해오고 있지만 규모가 적거나 지방정부의 자율권을 지나치게 제한하고 있어 불만을 사고 있다.
우선 지방교부세의 경우 현행법상 내국세의 15%를 지방에 주도록 하고 있다. 그동안 13.27%를 유지해오다 지자체의 반발이 심하자 지난 2000년에야 15%로 인상했다. 98년 국민의 정부는 대선 공약으로 18.9%를 제시했으나 이에 크게 못미친 채로 임기를 마감하게 됐다.
행자부 이승우 제2건국·월드컵·아시안게임 지원국장은 최근 성균관대 행정학과 박사학위논문을 통해 “중앙정부가 용도를 지정하지 않고 자치단체가 자율적으로 사용할 수 있도록 하고 있는 지방교부세의 경우 지원규모가 적어 사업재원으로 활용되기보다는 최소한의 재정수요를 충족시키는 데 그치고 있다”며 “지방교부세 지원규모가 늘어날 경우 소비적인 경비보다는 오히려 생산적으로 사용되는 것으로 나타났다”고 밝히고 있다.
지방양여금은 도로정비나 수질개선·농어촌 개발·청소년보호 등 정해진 큰 틀 안에서 사용토록 하고 있으며 국고보조금은 양여금보다 더 재량이 없어 지목된 사업에만 사용이 가능, 사실상 지자체 특성에 맞게 재정을 운용하기란 불가능하다.
이에 따라 전문가들은 양여금중 상당부분을 교부금으로 전환해 지방교부세 지원을 확대하고 보조금의 경우 사업용도를 지정하지 않는 가운데 지자체가 자율적으로 사용할 수 있도록 하는 '포괄보조금제'로 전환해야 한다고 지적하고 있다.
◇자율제한하는 재정제도=자치단체는 재정의 부족뿐 아니라 재정의 집행에 있어서도 중앙의 짜여진 틀에 맞춰야 하는 이중고를 겪고 있다. 대표적인 것이 '지방자치단체 예산편성지침'이다. 방만한 사업운용을 막고 짜임새 있는 예산집행을 하도록 하기 위함이라는 것이 이유지만 실제로는 이 때문에 지자체의 재정자율권은 많은 제약을 받는다.
지침에서는 감사·세무·대민활동 등 특정업무수행과 관련한 활동비와 사회단체에 대한 보조비를 일률적으로 정해놓았다. 인구·면적·업무성격 등 지역의 특수성이 반영될 수가 없다. 예컨대 한국예총·새마을·대한노인회 등 정액보조단체의 경우 광역단체끼리 지급액이 같고 기초단체끼리 지급액도 똑같다. 이에따라 지역특성·규모와는 관계가 없으며 단체장의 자율성도 전무한 실정이다.
이와 함께 총사업비 200억원 이상의 도 및 시·군 신규사업, 10억원 이상의 행사성 사업, 10억원 이상 해외차관·해외투자사업은 사전에 중앙의 투·융자 심사를 받아야 하며 모든 지방채의 발행도 사전에 중앙 승인을 받아야 하는 등 재정권이 심하게 제약을 받고 있어 탄력적인 예산운용의 걸림돌이 되고 있다.
◇지방재원 확충 시급=최근 행자부는 대통령직 인수위원회에 지방재정확충방안을 보고했다. 현행 부가가치세중 지방소비활동과 관련이 깊은 음식업(2.09%), 숙박업(0.65%), 소매업(5.96%) 등 분야의 부가가치세 일정비율(10%)을 지방세원화하는 지방소비세를 신설해 달라는 것이다. 이와 관련해 서울시와 민주당 경기도지부 등도 같은 내용을 건의하거나 건의할 계획이다.
행자부는 또 현재 법인세와 소득세의 10%를 과세하는 '주민세소득할'을 분리해 지방소득세 제도를 도입, 재정여건에 따라 인상해야 한다고 보고했다.
전문가들은 여기에다 관광세·도로이용세·교통혼잡세 등 새로운 지방세를 신설할 수 있도록 일부 조세권을 허용해야 한다는 의견도 제시하고 있다.
이와 함께 원인자부담의 원칙에 따른 각종 부담금과 범칙금도 지방재정에 귀속시켜야 한다는 필요성이 제기되고 있다.
환경개선부담금, 대기오염배출부과금, 수질오염배출부과금, 오수분뇨 및 축산폐수 배출부과금 등은 90%가 국고에 귀속되고 있고 수질개선부담금, 생태계보전협력금, 개발부담금 등은 50%가 국고에 귀속된다.
이에 따라 서울시는 환경개선부담금의 경우 50%를 지방에 귀속토